Una review della (spending) review

Dopo il “Salva Italia” ed il “Cresci Italia”, la riforma delle pensioni e del lavoro, giovedì scorso è stato presentato il decreto contenente anche la cosiddetta “spending review” del governo Monti, ossia il taglio della spesa pubblica necessario per rimandare l’aumento dell’IVA previsto per settembre 2012 e raggiungere comunque il pareggio di bilancio entro il 2013. In quanto segue non riepilogheremo i contenuti nel decreto (si rimanda per questo ai giornali nazionali o al testo del comunicato stampa del Consiglio dei Ministri), ma proveremo a fornirne un primo, modesto commento partendo dalla coerenza ed opportunità delle riduzioni di spesa in base agli obiettivi stabiliti dalla revisione.

Gli aspetti positivi

A nessuno piacciono i tagli alla spesa pubblica: non piacciono ai cittadini in generale, che temono i peggioramenti dei servizi; non ai lavoratori nel pubblico impiego, nella sanità, giustizia o ricerca; non al sindacato, ma nemmeno alla Confindustria, ad ascoltare il suo presidente Squinzi .  Eppure a nessuno (o a pochi, in ogni caso) piacciono neanche gli aumenti delle imposte o tasse, tanto meno dell’IVA, che è imposta “regressiva” perché colpisce le basse fasce di reddito proporzionalmente più che le alte (perché incide sui consumi, e la percentuale di reddito totale dedicata ai consumi è maggiore per i bassi redditi).

(1)     Come ottenere dunque il pareggio di bilancio promesso a Bruxelles? Un primo aspetto positivo della revisione di spesa sono quindi i suoi obiettivi, cioè il rinvio dell’aumento dell’IVA (dal 21 al 23% e dal 10 al 12% a seconda delle categorie di beni) al luglio 2013 o la sua cancellazione qualora il prossimo intervento di riduzione della spesa (che dovrebbe toccare sgravi ed incentivi fiscali a seguito del rapporto Giavazzi) riuscisse a trovare ulteriori margini di rientro di bilancio. Ma anche la devozione di parte dei risparmi all’emergenza terremotati, alla compensazione di ulteriori 55000 esodati (oltre ai 65000 già previsti), e il finanziamento di altre misure che vanno dai libri di testo all’autotrasporto senza passare per le scuole private (ma per le università private e le missioni di pace).

(2)     Un secondo aspetto da molti criticato è l’ammontare dei tagli, che metterebbe in ginocchio sanità (-5 mld) ed enti locali (-7.2 mld). Riportiamo quindi la tabella qui sotto  che contiene l’ammontare della spesa delle amministrazioni centrali dello Stato (esclusi gli enti locali quindi) a conto consuntivo del 2010 (titolo “totale pagamenti”) per funzione. Se si escludono le voci “debito pubblico” (cioè il servizio ed i rimborsi del debito, non ridimensionabili),  “politiche previdenziali” (già toccate con la riforma delle pensioni), e “ordine pubblico e sicurezza” (escluso esplicitamente dai tagli), la revisione di spesa tocca principalmente i capitoli di spesa più rilevanti del bilancio dello stato: relazioni con le autonomie locali (15.2%), scuola (6.4%)  difesa (3%), giustizia (1.1 %). Si noti che la spesa sanitaria non rientra autonomamente tra queste voci se non in misura residuale (“tutela della salute”) perché è’ principalmente competenza regionale. Le altre voci di rilievo (“diritti e politiche sociali e famiglia”, “competitività e sviluppo delle imprese”) sono i target del prossimo annunciato capitolo di revisione. Sono state colpite dunque le voci da cui ci si poteva aspettare maggiori risultati.

Tabella 1: Totale Pagamenti delle Amministrazioni Centrali dello Stato a Bilancio Consuntivo 2010, in milioni e % del totale della spesa.  (fonte: Ragioneria Generale dello Stato, accesso Luglio 2012)

Se si considera poi la progressione dei tagli proposti (circa 25 mld in 2.5 anni: 3.7 mld nel 2012, 10.7 nel 2013 e 11.2 nel 2014), ci si rende anche conto che questo corrisponde ad un taglio dell’1.1% della spesa media annuale, a fronte di un tasso di spreco che è stimato al 20% dell’intera spesa di amministrazioni centrali e locali. Se si aggiunge che il grosso dei tagli avverrà tra 2013 e 2014, quando in carica ci sarà un altro governo che avrà la forte tentazione di sparigliare le carte, le possibilità che questi tagli abbiano i devastanti effetti previsti diminuiscono fortemente.

(3)     Un terzo aspetto positivo della revisione può essere ritrovato nell’insistenza, pur non esplicita, sulle economie di scala per incrementare l’efficienza della P.A.:

•  riorganizzazione delle circoscrizioni giudiziarie (-295 uffici);
•  riduzione del numero di province (i parametri non sono ancora stati stabiliti, ma si parla di 60 province su 110);
• eliminazione di circa 7000 enti di dubbia utilità;
•  accentramento degli acquisti dell’intera amministrazione pubblica presso CONSIP o simili enti a livello regionale.

Per quest’ultimo provvedimento, di fronte a perplessità organizzative (può un pugno di società gestire efficientemente gli appalti e gli acquisti per tutta la PA?) è bene notare che la CONSIP gestisce già  29 miliardi di transazioni su un totale di 136, e comunque la totalità delle transazioni per il MeF e  l’Agenzia per le Entrate. E’ considerata un modello a livello internazionale, tanto da essere benchmark per l’analisi della performance del sistema di acquisti pubblici statunitense.

(4)  Un ultimo aspetto positivo è la fine dell’era del posto fisso nell’amministrazione pubblica. Da tre decenni è in atto un processo di equiparazione del dipendente pubblico a quello privato dal punto di vista del diritto del lavoro, ma l’impossibilità del licenziamento rimaneva prerogativa speciale del servizio pubblico. Con la spending review si è invece deciso che per quella parte del 10% di interruzioni di lavoro che non sono prepensionamenti, il licenziamento sarà possibile al termine di 2 anni di mobilità (rinnovabili per al massimo altri 2 anni). Se è vero che i dipendenti pubblici hanno dato già in questi anni attraverso il blocco delle contrattazione, è anche vero che nel 2011 ciascun italiano pagava in media per un dipendente e/o dirigente pubblico 2849 euro, più di un tedesco (2830 euro), uno spagnolo (2708 euro) o un greco (2436 euro), anche se meno di olandesi, francesi ed inglesi, a fronte di produttività scadente (la relazione 2012 della corte dei conti la definisce “preoccupante”). Ci si chiede soprattutto come sia possibile che quasi tre quarti dei dirigenti pubblici siano concentrati nel settore sanitario.

Gli aspetti negativi

(1)  Proprio dai tagli al personale della P.A. emergono tuttavia i due principali limiti del provvedimento. In primo luogo, la generale mancanza di chiari parametri con i quali effettuare i tagli: come scegliere il personale della P.A. che dovrà essere messo in mobilità? Quali i posti letto da tagliare? Finanche, quali province? Il parametro dovrebbe essere l’efficienza: gli enti “virtuosi” dovrebbero essere risparmiati dai tagli. Il decreto in questo fa un passo avanti rispetto alle riduzioni lineari “alla Tremonti” poiché stabilisce un benchmark di spesa ottimale alla quale le amministrazioni devono conformarsi nel tempo, permettendo così alle regioni con migliori risultati di evitare ulteriori riduzioni. Questo tuttavia non basta, nella misura in cui non è chiaro come il parametro di spesa prenda in considerazione la qualità del servizio, né i progressi eventualmente fatti in tempi recenti dalle singole amministrazioni. In secondo luogo, per quel che riguarda gli enti locali, i parametri di spesa sono basati sui cosiddetti consumi intermedi (cioè i costi che si incorrono per esternalizzare ad altri parte dell’attività, lo strumento più comune per ridurre il costo del personale pur mantenendo il servizio). Ne nasce un contrasto tra l’obiettivo di ridurre il personale e quello di ridurre i consumi intermedi. Infine, la riduzione dei fondi sanitari colpirà in ogni caso anche le regioni in linea con i parametri stabiliti, re-introducendo una misura di “linearità” nei tagli, criticata tra gli altri da Tito Boeri).

(2)   Il secondo aspetto negativo, strettamente connesso al primo, è la pretesa di tagliare i costi “a servizi invariati”. Nel mondo ideale, i guadagni di efficienza dovuti ai tagli dovrebbero essere in grado di compensare la riduzione del personale e delle istituzioni dispensatrici di servizi. Nel mondo reale invece, se già non è chiaro quanto i tagli colpiscano veramente le inefficienze, è problematico capire anche come la riorganizzazione di personale e sedi amministrative possa avvenire senza cambiare servizi e costi. È infatti operazione complessa sul cui risultato non c’è garanzia. Dalle precedenti riduzioni ai trasferimenti verso gli enti locali sappiamo che i tagli si rifletteranno di norma in un aumento dei prelievi da parte degli enti locali.

(3)   Un ultimo punto di critica, più generale, riguarda il principio dell’operazione di revisione della spesa. Come abbiamo visto, i tagli colpiscono i capitoli di spesa più “ovvi” e, se ci si vuole credere, le spese inefficienti. Tuttavia anche qui è stata fatta una scelta: più sacrifici alla sanità e meno a P.A. e scuola, nessuno per ora a imprese e famiglie direttamente. È una scelta politica. Pur rimanendo convinti dell’opportunità del governo nell’implementare la revisione di spesa in mancanza di un sistema politico capace di agire indipendentemente da spinte corporative, avremmo voluto vedere una maggior e consultazione dei partiti nella fase di elaborazione del decreto. Questo avrebbe dato più legittimazione al provvedimento, e richiesto una presa di responsabilità da parte dei partiti di maggioranza.

Traendo le conclusioni di questa breve analisi, l’operazione di revisione della spesa é lungi da ottenere i pieni voti. A fronte di buoni obiettivi e scelte di capitoli di spesa su cui intervenire, i risultati in termini di efficienza sono ancora per lo più da dimostrare, perché dipenderanno dalla trasposizione dei tagli nella microstruttura organizzativa della P.A. e del Sistema Sanitario Nazionale. Senza contare il passaggio in Parlamento a partire dal 31 luglio in cui, immancabilmente, le corporazioni daranno battaglia, o la coerenza dei futuri governi alle misure implementate ora per il 2013 e 2014. La partita della spesa è ancora aperta.